城市治理能從抗擊疫情中學(xué)到什么專訪北京大學(xué)中國(guó)城市管理研究中心副主任張波中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站 韓亞棟

3月10日，習(xí)近平總書記在湖北考察新冠肺炎疫情防控工作時(shí)要求：“著力完善城市治理體系和城鄉(xiāng)基層治理體系，樹立‘全周期管理’意識(shí)，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子。”城市全周期管理，是在傳統(tǒng)規(guī)劃、建設(shè)、管理等偏硬件功能的基礎(chǔ)上，更加注重規(guī)劃、建設(shè)、管理活動(dòng)和運(yùn)行與服務(wù)、維護(hù)與優(yōu)化、升級(jí)與更新等更長(zhǎng)周期城市治理活動(dòng)和過(guò)程的聯(lián)動(dòng)，注重多元?jiǎng)討B(tài)的治理結(jié)構(gòu)對(duì)城市產(chǎn)生的綜合績(jī)效。作為城市治理者，如何把“全周期管理”意識(shí)貫穿工作始終？圍繞這一主題，我們專訪了北京大學(xué)政府管理學(xué)院副教授、北京大學(xué)中國(guó)城市管理研究中心副主任張波。如此重大突發(fā)、未有先例的疫情沖擊，任何城市都很難有足夠準(zhǔn)備問(wèn)：經(jīng)過(guò)艱苦努力，我國(guó)疫情防控形勢(shì)持續(xù)向好。回顧此前，突如其來(lái)的疫情，短時(shí)間內(nèi)爆發(fā)的資源擠兌，令平日穩(wěn)健的城市服務(wù)器措手不及。作為城市治理專家，您如何看待這種現(xiàn)象？在重大公共衛(wèi)生事件、自然災(zāi)害等突發(fā)情況下，城市應(yīng)急管理應(yīng)注意哪些要點(diǎn)？張波：隨著疫情的全球蔓延，人們對(duì)它有了更深刻的認(rèn)識(shí)。如此重大、突發(fā)、未有先例的疫情沖擊，任何城市都很難說(shuō)有足夠準(zhǔn)備。新冠病毒傳染性強(qiáng)，其在較短時(shí)間感染的人群數(shù)量，是任何一個(gè)醫(yī)療體系都很難從容承擔(dān)的。民眾的緊張乃至恐慌，都是正常的應(yīng)激反應(yīng)和情緒流露，關(guān)鍵是如何疏導(dǎo)。

2月9日，湖北省黃岡市市場(chǎng)監(jiān)管局宣布，每天向黃岡所屬10個(gè)縣(市、區(qū))市場(chǎng)供應(yīng)一次性醫(yī)用口罩7.19萬(wàn)只，市民每人每天限購(gòu)5只。從城市應(yīng)急管理的角度看，政府要加強(qiáng)信息透明度，敢于向公眾說(shuō)明潛在風(fēng)險(xiǎn)，各種信息一定要清晰、及時(shí)、準(zhǔn)確，這是減低恐慌的首要因素。其次是要加強(qiáng)各類供給保障。良好的生產(chǎn)動(dòng)員能力和持續(xù)保障預(yù)期，充足的貨品，穩(wěn)定的價(jià)格，重要物資（如本次的口罩）適時(shí)適度的臨時(shí)限制性購(gòu)買保障政策，都是穩(wěn)定輿情、穩(wěn)定預(yù)期的關(guān)鍵要素。再者，治理體系必須高效，要有迅速的社會(huì)整合和社會(huì)動(dòng)員能力，有良好的多方案預(yù)案體系和平時(shí)的認(rèn)真演習(xí)操練打底子，遇事才會(huì)避免倉(cāng)促應(yīng)戰(zhàn)、掛一漏萬(wàn)。特大城市和都市圈、城市群這樣的發(fā)展模式是有效且高效的問(wèn)：有觀點(diǎn)稱，特大城市和都市圈、城市群的發(fā)展模式，客觀上容易導(dǎo)致疫情突發(fā)后更易擴(kuò)散。您怎么看？張波：疫情突發(fā)后更容易擴(kuò)散的問(wèn)題，要辯證來(lái)看。一些城市暴露了相關(guān)問(wèn)題，但這并非都是因?yàn)椤按蟆彼苯訉?dǎo)致。已有研究顯示，大都市內(nèi)部的疫病傳播是非均勻、非線性的，少數(shù)重點(diǎn)地區(qū)會(huì)成為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，少數(shù)超級(jí)擴(kuò)散者會(huì)成為關(guān)鍵傳播者。例如學(xué)者對(duì)2013-2017年西非埃博拉病情傳播的研究發(fā)現(xiàn)，超級(jí)傳播者僅占整個(gè)感染群體的3%，但它導(dǎo)致的感染病例卻達(dá)61%；對(duì)2009年香港H1N1病毒傳播的研究發(fā)現(xiàn)，地理距離并不能很好地衡量時(shí)間序列的相關(guān)性，也就是傳播不一定是鄰域優(yōu)先的。

天津市寶坻區(qū)百貨大樓外景在傳播過(guò)程中，一些社區(qū)扮演了“超級(jí)傳播者”的角色。因此，城市“大”、人口“密”，只是疫情大范圍傳播的條件之一，但既不是充分條件，也不是必要條件。關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、重點(diǎn)人群聚落的組織管理，對(duì)傳播鏈條具有很大影響。在黃金時(shí)間識(shí)別潛在的超級(jí)擴(kuò)散者和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)至關(guān)重要。比如天津市寶坻區(qū)在此次疫情中，及時(shí)識(shí)別并阻斷了“百貨大樓”疫情的蔓延。特大城市和都市圈、城市群的發(fā)展模式，從經(jīng)濟(jì)效率上肯定是有效且高效的。京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)三角一體化、大灣區(qū)建設(shè)等國(guó)家戰(zhàn)略，實(shí)際上都是在肯定和推進(jìn)規(guī)模化、協(xié)同化的發(fā)展。無(wú)論是中國(guó)城市化的實(shí)踐還是學(xué)術(shù)研究的結(jié)論，所得到的共識(shí)都是如此。當(dāng)然，任何事物都有兩面性，集聚高效的副作用也存在，比如交通擁堵、人口過(guò)密、環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)難度更高。這些問(wèn)題需要在發(fā)展中解決，不能因噎廢食。快速動(dòng)員、全民出擊，是國(guó)家制度優(yōu)勢(shì)所在問(wèn)：在抗疫過(guò)程中，又有哪些城市治理舉措讓您印象深刻？

疫情來(lái)襲，35歲的湖北省武漢市順豐速運(yùn)快遞員汪勇，瞞著家人成為武漢金銀潭醫(yī)院戰(zhàn)疫一線醫(yī)護(hù)人員后勤保障的“帶頭大哥”，國(guó)家郵政局授予他“最美快遞員”稱號(hào)。張波：有效的案例有很多。比如長(zhǎng)三角、珠三角的返工直通車，武漢順豐小哥的“強(qiáng)勢(shì)”自組織，天津500個(gè)一對(duì)一醫(yī)療小組，很多城市基于網(wǎng)格化管控城市社區(qū)，等等。這些案例，有的是政府組織，有的是企業(yè)和個(gè)人發(fā)起，有的是官產(chǎn)民學(xué)多元聯(lián)動(dòng)，媒體來(lái)放大加乘，都很好。相比西方以“市場(chǎng)”力量放任重大事件自生演化的模式（如美國(guó)應(yīng)對(duì)流感），我國(guó)“以人民為中心”、“集中力量辦大事”的特點(diǎn)和快速動(dòng)員、全民出擊的模式，正是國(guó)家制度優(yōu)勢(shì)所在，也曾在對(duì)抗“非典”、汶川地震等災(zāi)難事件中凸顯作用。這次疫情防控阻擊戰(zhàn)，又一次發(fā)揮了其優(yōu)勢(shì)。基層治理是城市治理的基礎(chǔ)，我們的治理體系一定要下沉問(wèn)：抗疫過(guò)程中，有地方對(duì)居民基礎(chǔ)信息底數(shù)不清，進(jìn)一步導(dǎo)致社區(qū)防控、物資配送等環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，如愛心菜發(fā)放不精準(zhǔn)等。對(duì)于提升基層治理能力，您有何建議？

武漢東湖新城社區(qū)志愿者給居民運(yùn)送生活物資（3月10日攝）。張波：基層治理是城市治理的基礎(chǔ)，我們的治理體系一定要下沉，注重依靠街道和社區(qū)，注重對(duì)志愿者和非盈利組織的引導(dǎo)和聯(lián)動(dòng)，注重自上而下管理能力體系和民眾自發(fā)管理創(chuàng)新的有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)治理優(yōu)化。管理死角問(wèn)題，不能在發(fā)生問(wèn)題后再去探討，而應(yīng)事先熟悉管理和服務(wù)對(duì)象，把工作做在日常，預(yù)先考慮和設(shè)想各種可能發(fā)生的情境，這樣才能治“未病”。當(dāng)然，對(duì)于一些問(wèn)題，上位的管理者也要給予一定的容錯(cuò)空間，不能把基層工作壓得太死，要讓他們真正和老百姓融為一體，而不是陷于報(bào)表、時(shí)效的硬壓力。城市發(fā)展建設(shè)有階段性，對(duì)城市品質(zhì)的追求將會(huì)逐步突出問(wèn)：有觀點(diǎn)認(rèn)為，一些城市管理者長(zhǎng)期以來(lái)重視物質(zhì)建設(shè)，而忽視了對(duì)軟環(huán)境的塑造，使得城市公共服務(wù)資源不足。您對(duì)此怎么看？張波：城市發(fā)展建設(shè)也有階段性。從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量增長(zhǎng)，正是面對(duì)這個(gè)領(lǐng)域的再認(rèn)識(shí)和再完善。我國(guó)城鎮(zhèn)化水平從1978年的17.92%提高到2019年的60.60%，41年時(shí)間，提高了大約43個(gè)百分點(diǎn)，這個(gè)速率是國(guó)際罕見的，規(guī)模是絕無(wú)僅有的。城鎮(zhèn)化水平提高到60%之后，城鎮(zhèn)化的速率會(huì)相對(duì)減低，但是對(duì)城市品質(zhì)的追求將會(huì)逐步突出。城市公共服務(wù)資源的建設(shè)管理水平、服務(wù)水平必須提升，匹配人民對(duì)美好生活的向往。利用人工智能實(shí)現(xiàn)各類應(yīng)急“場(chǎng)景”的高度模擬、預(yù)警預(yù)判、物資消耗評(píng)斷問(wèn)：有報(bào)道稱，在我國(guó)一些城市，智慧門禁系統(tǒng)能實(shí)時(shí)對(duì)比居民信息，輔助社區(qū)人員精準(zhǔn)“掃樓”；系統(tǒng)生成的疑似疫情防控隱患清單，由轄區(qū)派出所及社區(qū)工作人員進(jìn)行點(diǎn)對(duì)點(diǎn)二次走訪、精準(zhǔn)核實(shí)；等等。這些是否可以看作創(chuàng)新城市治理手段的嘗試？完善城市治理體系，需要引進(jìn)哪些關(guān)鍵技術(shù)？張波：技術(shù)對(duì)于管理當(dāng)然有協(xié)助，但一定要注意對(duì)民眾隱私的合法保護(hù)。借助科技力量參與城市應(yīng)急救護(hù)可以包括很多方面。比如，動(dòng)員組織城市內(nèi)部既有的各類高科技設(shè)備，如各類攝像頭、傳感器（如水電消耗、手機(jī)信令數(shù)據(jù)等）參與城市災(zāi)情評(píng)估、研判重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)問(wèn)題。要注意積極推進(jìn)現(xiàn)代科技參與城市應(yīng)急處理系統(tǒng)。就應(yīng)急而言，建議依托北斗導(dǎo)航定位系統(tǒng)的不斷完善，加大推進(jìn)無(wú)人機(jī)、旋翼機(jī)、直升機(jī)使用，將傷病人員運(yùn)出和醫(yī)生、醫(yī)療物資運(yùn)入相結(jié)合，構(gòu)建立體化精準(zhǔn)救援支持保障體系。加快AI城市模擬實(shí)驗(yàn)室籌建運(yùn)營(yíng)工作，利用人工智能實(shí)現(xiàn)各類應(yīng)急“場(chǎng)景”的高度模擬、預(yù)警預(yù)判、物資消耗評(píng)斷，等等。同時(shí)，要積極推進(jìn)災(zāi)備研發(fā)儲(chǔ)備，推進(jìn)應(yīng)急產(chǎn)品的研發(fā)激勵(lì)。比如在一般性的應(yīng)急管理中，如地震災(zāi)害等，要注意推廣儲(chǔ)備液體創(chuàng)可貼（操作簡(jiǎn)單，像膠水一樣，能高效延緩出血，為治療贏得時(shí)間）、新型防護(hù)服（可以分級(jí)，防塵、防水、防高溫、防病毒、防化學(xué)侵蝕等不同要求）、新一代骨水泥（骨折后救助，對(duì)50歲以上老年人非常實(shí)用，兩三日即可出院，可以快速周轉(zhuǎn)病房）、快速外支架固定器、生命探測(cè)儀、拼貼型新型帳篷（像積木一樣，可有效組合，有多重功能）等。摒棄“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的局部應(yīng)對(duì)，積極推進(jìn)“全周期管理”問(wèn)：習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要著力完善城市治理體系和城鄉(xiāng)基層治理體系，樹立“全周期管理”意識(shí)。如何理解“全周期管理”意識(shí)？它對(duì)我國(guó)城市治理的價(jià)值體現(xiàn)在哪里？張波：“全周期管理”非常必要，也非常重要。這是從問(wèn)題研判、資源動(dòng)員、行動(dòng)處置、監(jiān)督反饋、應(yīng)激處置、總結(jié)提升的全鏈條出發(fā)的，總的績(jī)效最高。一定要樹立系統(tǒng)思維，摒棄“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的局部應(yīng)對(duì)做法，更不能習(xí)慣性地依靠運(yùn)動(dòng)性手段，要未雨綢繆，算大賬。“全周期管理”的意義在于，對(duì)各種負(fù)面沖擊事件樹立以“防”為主、事先化解的應(yīng)對(duì)準(zhǔn)則。就像所謂灰犀牛事件的研究表明，一個(gè)不好的事件發(fā)生之前，可能有數(shù)十次的小隱患爆發(fā)，如果能夠見微知著、破潤(rùn)而雨，就可以最大限度避免后面的大問(wèn)題。“全周期管理”注重了管理過(guò)程的全流程，注重了戰(zhàn)略研判、前后銜接、部門對(duì)接、區(qū)域協(xié)同，縮減了管理縫隙和沖突，能夠有效減低相關(guān)工作的內(nèi)耗和內(nèi)部阻滯；注重對(duì)情景的預(yù)判和多元政策儲(chǔ)備，投入與判斷形成良性反饋，不會(huì)措手不及；注重了績(jī)效的總結(jié)和傳播，注重了投入的有效性、高效性，具有“綠色”投入、開放共享的屬性，對(duì)我國(guó)的城市治理實(shí)踐具有重要意義。